Consulta Indígena y Convenio 169 en Chile: el uso y el desuso (parte I)

Al menos cuatro posturas fuertes circulan en torno a la aplicación en Chile del Convenio 169 de la OIT. Todas con matices, por cierto,  todas con impulsores y detractores. Siempre con debilidades y críticas. La mayor incertidumbre frente a su implementación, es quizás, que ya han pasado cuatro años sin que ningún proceso de Consulta Indígena sea validado por los pueblos en Chile. Desde el 15/09/08  en que fue ratificado el Convenio 169 y el 15/09/2009 que entró en vigencia se han intentado realizar Consultas Indígenas: el INE y el Censo Indígena; la CONAF y el D701 de Fomento Forestal; la Reforma Constitucional y procesos migratorios a Isla de Pascua; el Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental; La Consulta sobre la Consulta, como principales.

Aquí presentamos una breve reseña de las posturas más fuertes sobre la forma en que debiera avanzarse en la implementación del Convenio 169:

La primera postura señala que es necesario crear un reglamento que de cuenta de los mecanismos, procedimientos y metodología de aplicación de los procesos de Consulta Indígena. Que según señalan los expertos es el corazón del Convenio 169. Encabezando la lista  de esta posición se encuentra nada menos que el relator James Anaya, quien en sus últimos comentarios (19nov2012) a la Propuesta General de Consulta (1)  o “Decreto  125”, como la denominan los pueblos indígenas, señaló: “El Relator Especial considera, como punto de partida, que la Propuesta de Nueva Normativa de Consulta representa un importante paso hacia la necesaria regulación interna del deber de consulta” (énfasis nuestro). (2)

Una segunda vía de posibilidad de implementación sostiene que es dable aplicar el Convenio 169 de la OIT de forma pura y simple. Es decir, sin ningún tipo de reglamentación que restrinja de alguna manera los derechos contenidos en este Tratado Internacional sobre Derechos Humanos.  Así y tal  como está expresado en sus 44 artículos, y, muy en particular, en los ocho en que habla de Consulta Indígena no debiera someterse a ninguna condicionante que cercene de alguna manera su fuerza normativa. A pesar que muchas organizaciones indígenas participan del proceso de elaboración de un Reglamento Especial, a poco andar del proceso, han optado por “mientras se discutan las nuevas propuestas de consulta, exigimos que se aplique de forma directa el Convenio 169 de la OIT a través de las recomendaciones del relator…siempre que se invoque dicho proceso” (3) Una subtendencia de esta posición, pero que juzgamos mayoritaria en el Estado, señala los expresado por el Tribunal Constitucional en Sentencia Nº Rol 309  (4) que sólo estableció como autoejecutable en materia de Consulta Indígena para Chile el artículo 6 en su numeral 1 letra a) y numeral 2; y además de la última línea del Artículo 7. Esto condicionaría a los demás articulados al considerarlos como programáticos o progresivos, que se conseguirán con el pasar del tiempo.

Añadamos a esta revisión sumaria, como tercera corriente aquellas posiciones que aún creen que no debe aplicarse el Convenio 169 en Chile. El presidente de la Confederación de la Producción y del Comercio, Lorenzo Constans, en la clausura de la ENADE 2012, señaló que dar cumplimiento al Convenio 169 “surge como una dificultad adicional" (5). Otros plantean su preocupación por “el lento avance en la creación de criterios comunes para la aplicación del convenio OIT 169, relacionado con los pueblos originarios” indicó el presidente ejecutivo del Consejo Minero, Joaquín Villarino, quien además añadió: “Los derechos de estos pueblos no pueden estar por sobre la legislación vigente que rige a todos los chilenos” (6) Hay que recordar  que también existen algunos que no quisieran que existiera ningún tipo de regulación  ni derecho que se interponga a la actividad productiva empresarial; ni el Convenio 169, ni la Consulta Indígena, ni la participación ciudadana, ni royalties ni impuestos, ni mucho menos DD.HH. ni Tratados Internacionales sobre derechos de todo tipo. En fin nada entre la riqueza y quien busca apropiarla. Lastimosamente quienes así piensan no son muchos pero si muy poderosos. Capaces de permear todo tipo de vectores de opinión, medios de comunicación, instituciones, academia y muchos otros planos.

Por último, la cuarta posición que describimos promueve la idea de generar una Ley de la República que regule lo más detallado posible los procesos de Consulta Previa Indígena. El autor de esta columna suscribe desde hace un tiempo esta tesis, como lo saben varios actores con los que nos ha tocado discutir y compartir estas posiciones. No es muy generalizada pero estas posturas han ido ganando terreno en América Latina, en varios países de movimiento indígenas fuerte se ha optado por esta posibilidad, la generar una norma legislativa, en Perú, México, Ecuador y Bolivia transitan este camino. En Perú se ha llamado Ley de Consulta Previa aprobada en 2011 de la cual la propia OIT declaró que “era un paso significativo” y resaltó que la norma aprobada “recoge lo estipulado en el Convenio 169”(7).

En Bolivia el Gobierno del Presidente Evo Morales optó por promulgar en febrero de 2012 la Ley de Consulta a Los Pueblos Indígenas del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro SéCure – Tipnis y convocar a consulta previa. La ley buscó establecer el contenido de ese proceso de consulta, sus alcances y sus procedimientos (8); aunque en el presente año comenzó la discusión de una Ley Marco de Consulta Previa en Bolivia, con impulsores y detractores. Algo similar ocurrió en México con el Anteproyecto Ley General de Consulta a Pueblos y Comunidades Indígenas, que se encuentra aún en tramitación. En Ecuador, la FENOCIN, entregó una propuesta de Ley de Consulta Prelegislativa, que aseguran permitirá “la implementación de los derechos colectivos de los pueblos indígenas afroecuatorianos y montubios en disposición a la nueva constitución del Ecuador”. La propuesta considera principios como la consulta indígena, los procedimientos, mecanismos,  actores y las etapas claves para asegurar una consulta prelegislativa, que “respete la autonomía organizativa y asegure la incorporación de los consensos de la consulta realizada” (9).

Es probable que en Chile, en la siguiente administración gubernamental y teniendo en cuenta las dificultades de implementación de un proceso por al vía de la creación de un reglamento, se abra la posibilidad de discutir una Ley de Consulta Previa a los Pueblos indígenas que establezca de la mejor manera posible los avances en reconocimiento y defensa de los derechos de los pueblos indígenas en Chile como reflejo también de los avances en el Sistema Internacional de os derechos Humanos y de los derechos de los pueblos Indígenas.

El riesgo de demorarse mucho en ponerse de acuerdo en una reglamentación de los procesos de consulta indígena es que podrían aparecer ciertas voluntades interesadas en obviar el mandato del Convenio 169 de la OIT y simplemente saltarlo. Algo similar ocurrió, por ejemplo, con la Ley de Pesca y Agenda Pro Inversión y Competitividad ambos del Ministerio de Economía (10); y con el anuncio de creación del Programa de Inversión Chile Indígena de CONADI (11) con una inversión en cuatro años de unos diez millones de dólares.  No se han oído demasiadas voces reclamando en estos casos la consulta previa. Podría llegar un tiempo en que los Tribunales de Justicia dejen de acoger los reclamos por exigencia de Consulta Indígena según lo establece el Convenio 169, muchas presiones recaen ya sobre ellos.

Vale la pena recordar que las cosas se echan a perder por uso, por mal uso, pero también por desuso. No sea que ocurra algo similar con el Convenio 169.

Referencias:

1) Propuesta General de Consulta de Gobierno para Nueva Normativa de Consulta y Participación Indígena de Conformidad a los Artículos 6° y 7° del Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo.
2) http://unsr.jamesanaya.org/docs/data/2012-08-08-propuesta-de-normativa-de-consulta-gobierno-chile.pdf
3) declaración de Santiago de los Pueblos Originarios. 2 de diciembre de 2012. Pueblos Originarios Unidos.
4) Sentencia nº Rol 309 de Tribunal Constitucional, 4 de Agosto de 2000 en http://vlex.com/vid/-58942717
5) http://www.economiaynegocios.cl/noticias/noticias.asp?id=103275
6) http://diario.latercera.com/2012/11/22/01/contenido/negocios/10-123615-9-grandes-mineras-derechos-de-los-pueblos-indigenas-no-pueden-estar-sobre-la-ley.shtml
7) http://www.rpp.com.pe/2011-08-24-oit-ley-de-consulta-a-indigenas-en-peru-es-un-paso-significativo-noticia_397534.html
8) http://bolivia.infoleyes.com/shownorm.php?id=3617
9) http://cedin.org/pipermail/infodiputados_cedin.org/2010-July/000093.html
10)http://www.impulsocompetitivo.gob.cl/2012/12/agenda-pro-inversion-y-competitividad/
11)http://www.conadi.gob.cl/index.php/2-noticias/890-con-un-fuerte-sello-en-la-interculturalidad-gobierno-lanzo-nuevo-programa-qchile-indigenaq/