Los puntos divergentes entre el gobierno y los pueblos indígenas

A partir de marzo, gobierno y representantes de los pueblos originarios se sentarán a una misma mesa para buscar consensuar cómo se aplicará finalmente en Chile el Convenio 169 de la OIT, que establece consultas obligatorias a estos grupos cuando se implementan medidas o proyectos de inversión que los afecten. Un grupo amplio de representantes de los pueblos originarios, coordinados para la consulta indígena, ya entregó, el pasado 23 de enero en las oficinas de la OIT en Santiago, su contrapropuesta al documento original que con anterioridad les había presentado el gobierno. En lo sustancial, plantean que las consultas se realicen para toda medida o proyecto de inversión que pueda afectar a los pueblos indígenas; que estas corran en paralelo al proceso que contempla el Sistema de Evaluación Ambiental (SEA), además de considerar mayores plazos que los estimados por el gobierno para la extensión de las consultas.

Frente a ello, desde ya en el Ejecutivo adelantan que existen diferencias importantes y que precisamente la mesa es para trabajar en lograr puntos de encuentro. “El espíritu es tratar, de buena fe, de llegar al mayor consenso posible. No necesariamente se va a lograr el 100%, pero entre la propuesta original y la contrapropuesta hay posibilidades de acercar posiciones”, dice el ministro de Planificación y Desarrollo Social, Joaquín Lavín.

El tema es seguido con preocupación en el mundo empresarial, dado el impacto que este protocolo ya ha tenido en algunos de sus planes (ver recuadros). En la industria minera al menos, se estima que unos US$ 10 mil millones del plan de inversión por más de US$ 100 mil millones que tiene el sector a 2025, pueden verse afectados por este convenio. Las empresas eléctricas también está mirando de cerca la materia.

En septiembre se cumplen cuatro años desde que el gobierno incorporó en la legislación chilena el Convenio 169, asumiendo con él la responsabilidad de desarrollar acciones para proteger los derechos de los pueblos indígenas y garantizar el respeto a su integridad. Establecer un criterio lo más consensuado posible es la base para el reglamento en el que está trabajando la autoridad a través del Ministerio de Planificación y Desarrollo Social, y que determinará cómo aplicar el convenio.

Por lo pronto, los plazos son claros: el 15 de abril deberán tener una propuesta consensuada, para ir a su toma de razón en la Contraloría. “Sé que el reglamento es importante para los empresarios, por eso estamos apurados. Esperamos tenerlo lo antes posible”, reconoce Lavín.

No será el único tema en carpeta para la mesa. El Ejecutivo espera que se discutan aspectos que estarán incluidos en el proyecto de ley que a fines de abril ingresará al Congreso y con el que se espera comenzar a solucionar los problemas más generales con los pueblos originarios. “Estamos en un momento clave”, define el asesor de Asuntos Indígenas del gobierno, Matías Abogabir.

Propuesta indígena

En el documento que se entregó en enero a la subsecretaria de Desarrollo Social, Loreto Seguel, están representados los pueblos mapuche, kawéskar, mapuche huilliche de Punta Arenas, colla, aimara, Likan Antay e indígenas urbanos de la Región Metropolitana. El pueblo rapanui prepara su propia propuesta.

Uno de los puntos que generará mayor debate será la aplicación del convenio para la aprobación de proyectos de inversión. La postura de los pueblos es que la consulta sea un acto separado del proceso de participación ciudadana que lleva adelante el Sistema de Evaluación Ambiental (SEA). “Con el gobierno tenemos una diferencia bastante sustantiva. Ellos tratan de igualar la consulta indígena a lo que se establece en la participación ciudadana contemplada en la Ley 19.300. Para los pueblos indígenas es un tema completamente aparte”, advierte el representante de los Pueblos Indígenas y Consejero de la Conadi, Marcial Colin.

En el texto, los pueblos originarios establecen que la consulta es un derecho y un deber del Estado, y que su finalidad, luego de un diálogo “genuino, transparente y de buena fe”, es buscar acuerdos constructivos. Agrega, en todo caso, que este instrumento no puede ser, “bajo ninguna circunstancia, un medio para generar demoras injustificadas”.

A juicio de Marcial Colin, el convenio entrega una herramienta “no sólo para dialogar, sino también para conocer los efectos de las inversiones y recibir el beneficio de estas”. Explica que el convenio no cierra la posibilidad a la negociación. “Hay un temor infundado de parte de los inversionistas que creen que la consulta es sólo para decir que no. Y eso es falso”, añade.

Otro punto relevante que proponen los pueblos indígenas es que la consulta se aplique tanto a las medidas legislativas como administrativas que afecten directamente a los pueblos indígenas, como leyes y reglamentos. Junto con esto, agregan que para los proyectos de inversión tramitados en el SEA también deberán ser sometidos a consulta los estudios de impacto ambiental y las declaraciones. “Toda resolución ambiental deberá ser consultada según los mecanismos que este reglamento establece”, se lee en el documento.

La metodología que se utilizará será materia de análisis en la mesa de marzo. La propuesta de los pueblos originarios establece cinco procedimientos con una duración mínima de 15 días cada una. En total, los pueblos indígenas estiman que el proceso completo de consulta debe durar un mínimo de 75 días.

El ministro Lavín destaca el punto: “Hay diferencias en cuánto debe durar una consulta. Nosotros propusimos 60 días y ellos plazos más amplios. Hay diferencias en la consulta que deben realizarse a los proyectos de inversión. Existen diferencias, pero ahora viene el período de buscar los puntos de acercamiento”.

Modelo del gobierno

Matías Abogabir anticipa que hay temas que preocupan al gobierno. “La propuesta de los pueblos originarios es muy amplia. Una consulta mal aplicada podría generar una burocratización del sistema, porque se pueden realizar consultas infinitas. Esos son los conceptos que tenemos que conversar en la mesa y tratar de llegar a acuerdos”, afirma.

La posición de la autoridad es que los proyectos de inversión se sigan consultando a través del proceso de participación ciudadana del SEA. “La nueva normativa ambiental es suficiente”, subraya.

Si se hace la consulta por una vía separada al SEA se dilataría la aprobación de los proyectos y terminarían realizándose dos consultas para una misma iniciativa. En este sentido, cree que en las conversaciones se pueden consensuar modificaciones al procedimiento del SEA y eso se podrá incluir en las futuras guías que la autoridad ambiental tiene que diseñar. Con esto, señala Abogabir, no se alteraría la próxima publicación del reglamento que el SEA está desarrollando para la aprobación de proyectos de inversión y que contempla la consulta a los pueblos originarios, hoy en Contraloría.

Por otro lado, el Ejecutivo no estima necesario que una Declaración de Impacto Ambiental (DIA) se someta a consulta indígena. “Como gobierno entendemos que un proyecto que requiere DIA no afecta el entorno, por lo tanto, no es necesaria una consulta”, explica Abogabir.

En cuanto a los plazos, si bien las diferencias no son excesivas, les interesaría saber cuáles son los tiempos máximos de cada procedimiento para que las consultas no se alarguen hasta el infinito. Si no se llega a consenso, la autoridad tendrá que definir “una fórmula que sea salomónica” para todos, dice Abogabir.

Si bien aún no está definida la estructura que tendrá la mesa, se estima que estará presidida por el ministro de Desarrollo Social, e incluirá a los representantes de los pueblos originarios que hayan presentado una propuesta y a la Secretaría General de la Presidencia. En análisis está el invitar a los gremios empresariales. La decisión se sabrá en marzo, cuando comience a operar la instancia. El gobierno tiene las observaciones que enviaron la CPC, el Consejo Minero y la Sonami.

En ese sentido, el presidente ejecutivo del Consejo Minero, Joaquín Villarino, cree que ellos deberían ser tomados en cuenta. “Es bueno que no sólo sean consultados los pueblos indígenas que son los principales afectados. También será afectado el mundo empresarial, ya que es el que desarrolla los proyectos de inversión. Deberíamos poder manifestar nuestra opinión”, sostiene.

René Muga, gerente general de la Asociación de Generadores, espera que tras el consenso que se genere en la mesa, ellos sean considerados para entregar una opinión del documento que salga de esa instancia de negociación. “Más adelante deberíamos ser incorporados, porque esto afecta a todos los actores y a los proyectos de inversión”, agrega.

Proyecto de ley

La idea del gobierno es que en una segunda etapa, el reglamento de aplicación del Convenio 169 se incorpore como una de las partes del proyecto de ley de carácter más global que se enviará al Congreso en el contexto de la relación con los pueblos indígenas que comprometió la autoridad. El Ejecutivo quiere darle mayor certidumbre jurídica al proceso de consulta y por eso el objetivo de establecerlo como una ley.

En la mesa de conversaciones también se pretenden consensuar puntos adicionales para el mencionado proyecto de ley. En ese ámbito, una materia que la autoridad busca tratar es la identificación de una contraparte clara en estos procesos, dado que la comunidad indígena es muy atomizada. Abogabir indica que la idea es crear consejos de los pueblos para realizar las consultas cuando las medidas sean de carácter nacional, y también un consejo de los pueblos regionales, para las medidas que deban ser consultadas localmente.

Este punto es delicado para los pueblos indígenas. “Significa que es un proceso mucho más largo y que tiene que pasar por el Congreso Nacional (...). Todo lo que signifique cambios no es materia de este reglamento”, indica Marcial Colin. Afirma que el gobierno incorporó estos conceptos en su propuesta, pero que ellos no los consideraron. “El borrador del gobierno en algunos puntos se equivoca tajantemente. La creación de esta forma de participación tiene que ser sometida a consulta, porque los pueblos indígenas tienen que resolver cómo quieren ser representados y eso no es materia del reglamento”, dice.

Consulta por medidas de carácter general y particular
Uno de los puntos que el gobierno tendrá que consensuar con los pueblos indígenas en la mesa de acuerdo que se instaurará en marzo es si la consulta se realizará para cualquier medida de carácter particular que afecte a las comunidades originarias. El gobierno había propuesto, en el borrador que entregó en agosto, que las medidas que tienen que ser sometidas a consulta son solo las de carácter general.

El asesor de Asuntos Indígenas del gobierno, Matías Abogabir, indica que con la propuesta de los pueblos originarios el proceso de consulta se hace engorroso, porque cualquer medida que afecte a un proyecto de inversión o una normativa tendrá que ser consultado.

“Por ejemplo, si una iniciativa de inversión es aprobada y tiene que pedir permisos adicionales tendrá que ser someterse a una nueva consulta. ¿Para qué si el proyecto en términos generales ya está aprobado? Esto generará consultas indefinidas”, advierte.

Quién debe hacer la consulta

El convenio 169 de la OIT establece que son los gobiernos los que tienen que realizar las consultas a los pueblos originarios. Sin embargo, en la contrapropuesta que las comunidades entregaron en enero se estima que no sólo el Poder Ejecutivo debe realizarlas, sino que también otros poderes, como el Legislativo, Judicial e incluso municipal. Para la autoridad este es un tema que tendrán que consensuar, ya que, en su visión, el reglamento se debe aplicar a los ministerios, intendencias, gobiernos regionales, gobernaciones, Fuerzas Armadas y Seguridad Pública, servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa y el Consejo para la Transparencia, pero no más.

“Esto podría hacer que cuando un proyecto de ley que al ser consultado y modificado llegue al Congreso y sufra nuevos cambios, tenga que ser sometido de nuevo a consulta. No estamos dispuestos a que se instale un mecanismo de consulta así”, explica Abogabir.

Definición de conceptos

Un tercer punto relevante que tendrá que ser abordado en la mesa será la definición de los conceptos relacionados con los alcances de la afectación a los pueblos indígenas. En su contrapropuesta se amplían los conceptos de afectación que entregó el gobierno y se agrega que también se afectan los territorios indígenas y la cosmovisión de los pueblos o sus valores culturales. En el borrador, el gobierno definió como impacto cuando hay un reasentamiento de la comunidad, una alteración al patrimonio cultural, arqueológico y antropológico, y cuando hay un impacto en el sistema de vida de los pueblos.

“En la contrapropuesta, los pueblos originarios no definen qué es un territorio indígena, ni tampoco que es la cosmovisión, y eso puede llevar a hacer malas interpretaciones de los conceptos. Lo primordial es definir a quién afecta la medida para definir si se hace una consulta o no. Eso es vital”, enfatiza Matías Abogabir.

Pueblos piden ser asesorados

Un punto que el gobierno no incorporó en su borrador para la elaboración del reglamento de consulta del convenio 169, es disponer de recursos para que los pueblos originarios sean asesorados. Esa es una materia que está en la contrapropuesta de la comunidad originaria y que van a defender hasta el final.

El representate de los pueblos originarios, Marcial Colin, sostiene que tal como el gobierno llega con sus asesores a discutir los impactos de la consulta, ellos también tienen derecho a estar en igualdad de condiciones al momento de negociar. “Este es un punto que vamos a defender”, dice.

Matías Abogabir indica que no es algo que cause preocupación, pero sí será un tema que se discutirá en la mesa de acuerdo de marzo. “Puede ser una medida interesante”, reconoce el abogado.