La Sentencia de la Corte Suprema sobre el Plan Regulador de San Pedro de Atacama

Corte Suprema. Sentencia caso Consejo Pueblos Atacameños v Corema Antofagasta: Plan Regulador San Pedro Atacama

Corte Suprema de Justicia . Chile

Recurso 258/2011 - Resolución: 29806 - Secretaría: UNICA

Asociacion indigena Consejo de Pueblos Atacameños contra Comision Regional del Medio Ambiente Region Antofagasta

Santiago, trece de julio del año dos mil once.

Vistos:
Se reproduce la sentencia en alzada, pero se eliminan los fundamentos octavo a undécimo.
Y se tiene en su lugar y además presente:

PRIMERO: Que por el recurso de protección de garantías constitucionales no se verifica por la autoridad judicial el mérito del acto cuestionado, sino, únicamente, su legalidad y/o arbitrariedad, y la afectación de alguna garantía constitucional a objeto de disponer medidas de resguardo;

SEGUNDO: Que el acto que origina la presente acción cautelar es la Resolución Exenta N° 275/2010 de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región de Antofagasta, que calificó favorablemente el proyecto "Actualización Plan Regulador San Pedro de Atacama". En concepto de las entidades que recurren, la Asociación Indígena Consejo de Pueblos Atacameños y la Comunidad Atacameña Toconao, dicha decisión es ilegal y arbitraria por cuanto el proyecto en cuestión debe ingresar al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental por medio de un Estudio de Impacto Ambiental de conformidad al artículo 11 de la Ley N° 19.300, y al no haberse dispuesto así por la referida autoridad, se af ectarían las garantías constitucionales contempladas en los numerales 2 y 21 del artículo 19 de la Constitución Política de la República;

TERCERO: Que las reclamantes sostienen que el proyecto denunciado produce efectos que, según la normativa que regula el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, se deben evaluar a partir de un Estudio de Impacto Ambiental y no a través de una "Declaración de Impacto Ambiental" como aconteció-, puesto que concurren los supuestos contemplados en el citado artículo 11, particularmente los que prevén sus literales d),e) y f).

Argumentan que el proyecto afecta a poblaciones, recursos y áreas protegidas, circunstancias que no se encuentran cuestionadas por la autoridad ambiental, pues es innegable el asentamiento de comunidades indígenas atacameñas en los terrenos que se pretenden intervenir, de tratarse de un área declarada zona o centro de interés turístico nacional y la existencia de monumentos históricos y zonas típicas ubicadas dentro del área de influencia del proyecto;

CUARTO: Que el segundo reproche de ilegalidad se hace consistir en haber faltado al deber de consulta a los pueblos indígenas que contempla el Convenio N° 169 de la OIT, no obstante estar frente a una decisión administrativa que ha certificado que el proyecto evaluado supuestamente cumple con todas las exigencias que impone la normativa aplicable y que es obligatoria para los demás órganos del Estado con competencia ambiental, los cuales no podrán denegar las autorizaciones sectoriales correspondientes;

QUINTO: Que conviene dejar consignado que el Convenio N° 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales establece para aquellos grupos con especificidad cultural propia, un mecanismo de participación que les asegura el ejercicio del derecho esencial que la Constitución Política consagra en su artículo primero a todos los integrantes de la comunidad nacional, cual es el de intervenir con igualdad de condiciones en su mayor realización espiritual y material posible.

De ello se sigue que cualquier proceso que pueda afectar alguna realidad de los pueblos originarios, supone que sea llevado a cabo desde esa particularidad y en dirección a ella. Ha de ser así por cuanto las medidas que se adopten deben orientarse a salvaguardar las personas, las institucione s, los bienes, el trabajo, la cultura y el medio ambiente de los pueblos interesados;

SEXTO: Que tal postulado aparece recogido en la propia resolución que califica favorablemente el proyecto en cuestión, específicamente en el considerando 3.1.4.1 al expresar lo siguiente: "Uno de los aspectos relevantes que justifica la modificación del Plan Regulador Comunal de San Pedro de Atacama vigente, es la necesidad de conservar los modos de vida existentes. Gran parte de las dificultades que enfrentan las comunidades hoy en día, es la fuerte presión de la actividad turística por instalar infraestructura hotelera en el lugar, desvirtuando muchas veces el paisaje existente en el área, pero fundamentalmente alterando el estilo de vida atacameño. Este problema se radicaliza con la materialización de proyectos de edificación de gran escala".

Luego, expone que "La propuesta de Plan Regulador Comunal reconoce los modos de vida existentes y sobre esto basa la normativa, la que propone una serie de acciones en el territorio que buscan cumplir con el objetivo de conservación de la imagen urbana forjada a través de los siglos del desarrollo de la cultura atacameña";

SEPTIMO: Que sin embargo, pese a que el objetivo primordial del nuevo instrumento de planificación territorial que se pretende implementar en la comuna de San Pedro de Atacama pareciera ser -como se indicó en el motivo anterior- el desarrollo sustentable de esa localidad y la preservación de la cultura indígena allí existente, no se ejecutó el proceso de consulta que previene el numeral 1° del artículo 6 del Convenio N°169 de la OIT, cuyo artículo 4° previene la obligatoriedad de las consultas y la participación de organizaciones representativas que permita llegar a entendimiento mediante un diálogo que ha de tenerse de buena fe con el propósito claro de arribar a acuerdos;

OCTAVO: Que las instancias de participación que aduce haber utilizado la recurrida y que corresponden a las establecidas en el artículo 2.1.11 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones para la aprobación del instrumento de planificación, distan de satisfacer las especiales características que posee la consulta cuya omisión se reprocha. En efecto, las empleadas en este procedimiento de evaluación consistieron en informar a los vecinos acerca de las singularidades del instrumento de planificación territorial propuesto y de sus efectos, junto con los criterios considerados respecto de cada uno de los contenidos el Plan Regulador Comunal; en realizar audiencias públicas en los barrios o sectores más afectados para exponer el proyecto a la comunidad; y en consultar la opinión del Consejo Económico y Social comunal en sesión citada expresamente para este efecto.

Sin embargo, desplegar información no constituye un acto de consulta a los afectados, pues éstos, en ese escenario, no tienen posibilidades reales de influir en la nueva planificación territorial del lugar donde están localizados, cuya gestación, en la especie, habría tenido en miras la protección de los derechos de esos pueblos y garantizar el respeto de su integridad. Es decir, la autoridad administrativa recurrida aspira a allanar las dificultades que están experimentando las comunidades indígenas atacameñas provocadas por las nuevas condiciones de vida y de trabajo que les impone el vertiginoso desarrollo del área geográfica de San Pedro de Atacama, prescindiendo de la participación y cooperación de éstas.
En otras palabras, es posible constatar que se ha optado para la elaboración de un instrumento de planificación territorial que atañe a toda una cultura indígena, sin atender a elementos de análisis propios de la realidad por la que se reclama, como son su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones y sus instituciones;

NOVENO: Que tal proceder deviene en que la Resolución de Calificación Ambiental impugnada, incumple la obligación de fundamentación de los actos administrativos, porque no es fruto de un claro proceso de consulta en el que se hayan tenido en cuenta las aspiraciones y formas de vidas de las comunidades originarias interesadas;

Tal carencia torna ilegal la decisión al faltar a un deber de consulta que debía acatar la autoridad por imperativo legal, lo que lesiona la garantía de igualdad ante la ley, porque al no aplicarse la consulta que el convenio dispone, niega trato de iguales a dichas comunidades indígenas, puesto que la omisión implica "no igualar" para los efectos de resolver;

DECIMO: Que por lo anteriormente expuesto, esta Corte brindará la cautela requerida,en razón que para la aprobación de la modificación del Plan Regulador de San Pedro de Atacama, era necesario un Estudio de Impacto Ambiental que como tal comprende un procedimiento de participación ciudadana, que deberá ajustarse además a los términos que el Convenio N° 169 contempla, lo cual permitirá asegurar el derecho antes aludido.

Por estas consideraciones y lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de esta Corte sobre la materia, se revoca la sentencia apelada de veintiuno de diciembre de dos mil diez, escrita a fojas 260 y, en consecuencia, se acoge el recurso de protección presentado en lo principal de fojas 18, declarándose que se deja sin efecto la Resolución Exenta N° 275/2010 de 15 de septiembre de 2010 de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región de Antofagasta, por lo que el proyecto de "Actualización Plan Regulador San Pedro de Atacama" deberá someterse a un Estudio de Impacto Ambiental, cuyo procedimiento de participación ciudadana previsto en los artículos 26 a 31 de la Ley N° 19.300 se rija por los estándares del Convenio N° 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales.

Regístrese y devuélvase.
Redacción de la decisión a cargo del Ministro señor Brito.
Rol Nº 258-2011.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema, Integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry, Sr. Haroldo Brito, Sra. María Eugenia Sandoval y los Abogados Integrantes Sr. Jorge Lagos y Sr. Ricardo Peralta. No firma el Ministro señor Pierry, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, por estar con feriado legal. Santiago, 13 de julio de 2011.

Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.

En Santiago, a trece de julio de dos mil once, notifiqué en Secretaria por el Estado Diario la resolución precedente.